行政法与行政诉讼法（21世纪中国高校法学系列教材）

    石佑启 男，法学博士，中南财经政法大学教授，博士生导师。现任广东外语外贸大学副校长。兼任中国法学会行政法学研究会常务理事，湖北省法学会常务理事，湖北省行政法学研究会副会长兼秘书长。被评为湖北省首届十大中青年法学家，并入选教育部新世纪优秀人才支持计划。主持国家社科基金项目和省部级项目6项，出版《论公共行政与行政法学范式转换》(独著)、《私有财产权公法保护研究》(独著)、《行政复议法新论》（合著）、《行政法与行政诉讼法》(主编)等著作与教材近二十部，在《中国法学》等刊物上发表学术论文八十余篇，多篇论文被《新华文摘》、《高等学校文科学术文摘》及人大复印报刊资料等转载。科研成果获全国第二届法学教材与法学科研成果（著作类）二等奖，湖北省第四届、第五届社会科学优秀成果三等奖，武汉市第九次社会科学优秀成果一等奖等多项奖励。
    徐银华 男，法学博士，中南财经政法大学法学院副院长、副教授、硕士生导师。兼任中国法学会行政法学研究会理事、湖北省行政法学研究会副会长。参与多项国家级和省部级课题的研究工作，出版《行政法与行政诉讼法学》、《公务员法原理》、《公务员法新论》等著作与教材十余部，在《法商研究》、《南京社会科学》等刊物上发表学术论文三十余篇。
    敖双红 男，法学博士，中南大学法学院教授，硕士生导师。兼任湖南省法理学会常务理事。主持与参与国家社科基金项目及省部级项目4项，出版《公共行政民营化法律问题研究》(独著)、《高等教育行政执法问题研究》（合著）、《中国行政法总论》（合著）、《行政法与行政诉讼法》(主编)等著作与教材5部，在《法学评论》等刊物上发表学术论文四十余篇，多篇论文被人大复印报刊资料等转载。
    丁丽红 女，法学博士，中南财经政法大学副教授，硕士生导师。兼任湖北省行政法学研究会常务理事。出版《税务行政诉讼》、《行政诉讼法学》、《行政法与行政诉讼法》等著作与教材4部，在《法商研究》、《行政法学研究》等刊物上发表学术论文二十余篇。
    刘道筠 男，法学博士，中南民族大学副教授，硕士生导师。兼任湖北省行政法学研究会常务理事。出版《行政法与行政诉讼法学》等著作与教材3部，在《中南民族大学学报》、《行政法学研究》等刊物上发表学术论文十余篇。
    杨桦 女，法学博士，中南财经政法大学副教授，硕士生导师。兼任湖北省行政法学研究会常务理事。出版《论电子政务与行政法治》、《行政法与行政诉讼法》等著作与教材4部，在《武汉大学学报》、《行政法学研究》等刊物上发表学术论文二十余篇。

第一节行政法概述

一、行政的概念
    行政法是关于行政的法，理解行政法，首先必须了解行政。“行政”一词的英文是administration，来自拉丁文administer，本义为manage，look after，其含义是执行与管理。从一般的意义上讲，行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理等活动。行政存在于所有社会组织之中，国家机关以及其他社会组织都有其行政活动。行政有公共行政（public administration）和私行政（private administration）之分。行政法上的行政仅指公共行政，而不包括私行政。“公共行政”通常是指不以营利为目的，旨在有效增进与公平分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。
参见石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，18页，北京，北京大学出版社，2005。
    公共行政不仅指国家行政，还包括社会公行政。在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，认为行政法上的公共行政即国家行政，仅指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。国家行政属于公共行政，但公共行政并不等于国家行政。公共行政除了国家行政以外，还包括其他非政府公共组织的行政。
参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，2页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，1999。
    任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及社会公众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。这些非政府的公共组织也行使着公权力，对一定范围内的事务进行组织、管理与调控活动，我们将其称为社会公行政。社会公行政组织行使公权力时，也会对一定范围内行政相对人的权利、义务产生影响，如村民自治组织根据村规民约限制、剥夺村民的权利或对村民实施处罚，公立学校根据校纪校规对在校学生进行处分，行业组织根据章程对组织内的成员予以惩戒，等等。对这种行使公权力的活动也要进行相应的规范和调整，将其纳入法治的轨道上来，防止出现法外行政并损害公民、法人或其他组织权益的现象。行政法作为调整行政活动的国内公法，应当在这方面有所作为，即行政法既要规范和调整国家行政，也要规范和调整社会公行政，只不过，国家行政目前仍然是行政法基本的规范和调整对象。
二、行政法的概念与特征
（一）行政法的概念
    关于行政法的概念，中外行政法学者从不同的角度进行了不同的概括和总结：有的从行政法的功能与目的进行界定，有的从行政法的调整对象来界定，有的从行政法涉及的内容进行界定，有的从行政法的表现形式进行界定，等等。这些界定都从不同的层面揭示了行政法的内涵。我们认为，行政法是调整行政关系，规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序，以及对行政活动予以监督的法律规范的总称。对这一定义，可从以下几个方面理解：
    1行政法是调整行政关系的法。这是从调整对象上揭示行政法的内涵。行政关系是指行政权在取得、行使，以及接受监督过程中发生的各种社会关系。它主要包括三类：（1）行政权在取得过程中形成的行政机关与权力机关之间的关系，以及行政权在行政系统内部进行分配时形成的行政机关相互之间的关系。（2）行政权在行使过程中所形成的行政机关与行政机关之间的关系，行政机关与公务员之间的关系，行政机关与公民、法人及其他组织之间的关系。其中，行政权在行使过程中所形成的行政机关与公民、法人及其他组织之间的关系，是最主要、最常见的行政关系，也是行政法调整的最基本的行政关系。行政机关与公民、法人及其他组织之间发生的关系，不仅仅是行政管理关系，还包括行政服务关系、行政合作关系、行政指导关系等。（3）在对行政权实施监督的过程中形成的社会关系。这类社会关系又称监督行政关系，主要包括权力机关与行政机关及其公务人员之间发生的监督与被监督关系；司法机关与行政机关及其公务人员之间发生的监督与被监督关系；社会公众、新闻媒体与行政机关之间发生的监督与被监督的关系；在行政系统内部上级行政机关对下级行政机关进行一般层级监督、复议监督，以及行政监察机关与审计机关对行政机关及其公务人员进行监督时所发生的监督与被监督关系。
    2行政法是规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序，以及对行政活动予以监督的法律规范。这是从内容上揭示行政法的内涵。行政法的基本内容包括三大部分：第一部分为行政组织法，规定行政组织、职权、编制及人员的任用和管理。它又包括三类：第一类为调整行政组织和职能的组织法；第二类为调整行政机构和编制的行政编制法；第三类为调整行政工作人员任用和管理的公务员法。第二部分为行政行为法，规定行政组织行使行政职权的条件、方式与程序。行政行为法在理论上可分为行政实体法和行政程序法两类。第三部分为行政监督与救济法，规定对行政活动进行监督以及对违法行政造成的损害后果予以补救，使公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益得到保护。它主要包括以下几类：第一类为行政监察法；第二类为行政复议法；第三类为行政诉讼法；第四类为行政赔偿法。
    3行政法是调整行政关系的各种法律规范的总称。这是从表现形式上揭示行政法的内涵。在现实生活中，行政法并不是一部包罗万象的法典，而是由各种各样的规定行政活动的法律规范共同组成的，这些法律规范分别规定在宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、法律解释，以及有关的国际条约等众多的法律文件之中，其表现形式多种多样。行政法就是这些法律规范的总称。