行政法案例分析（21世纪法学系列教材）

　　本书按照行政法的基本内容设计体系结构，共分8章，即行政法导论、行政许可、行政处罚、行政强制、其他行政行为、行政程序、行政诉讼、行政赔偿。在每章中，作者精选若干案例。每个案例由案情介绍、法律问题及法理分析三个部分构成。法律问题部分对该案例所涉及的主要法律问题予以提示，法理分析部分对该案例所涉及的法律问题，依据行政法原理和行政法律规范进行系统深入的剖析。

　　编写说明
　　自党的十一届三中全会以来，作为重要法律部门的行政法获得了勃勃的发展生机和广阔的发展空间。除各个行政管理领域分别制定了比较健全和完善的规范和调整该领域的行政法律规范外，还制定了统一适用于各行政管理领域的法律规范。如1989年由全国人大制定了《中华人民共和国行政诉讼法》，1990年由国务院制定了《中华人民共和国行政复议条例》，1994年由全国人大常委会制定了《中华人民共和国国家赔偿法》，1996年由全国人大制定了《中华人民共和国行政处罚法》，1997年由全国人大常委会制定了《中华人民共和国行政监察法》，1999年由全国人大常委会制定了《中华人民共和国行政复议法》等。一些重要的行政法律规范也正在酝酿草拟之中，如行政许可法、行政收费法、行政程序法。
　　1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定：“人民法院审理行政案件，适用本法。”同时，130多个单行法律、法规具体规定了公民、法人或者其他组织对行政 机关的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼的范围。可以说，从此时起，我国的行政诉讼制度开始建立起来。从1988年起，各地人民法院开始陆续建立行政审判庭。特别是，1989年4月4日全国人大通过了我国第一部行政诉讼法(该法从当年10月1日起实施)，该法的通过和实施标志着我国行政诉讼制度比较完善地建立起来。人民法院依据上述实体规范和程序规范，审理了大量的行政案件，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。
　　本书试图通过对一些行政案件的法理分析，一方面从一个侧面阐述行政法上的基本原理和我国的基本行政法律制度，另一方面注重培养学生对实践中发生的行政案件进行分析、思考并从法理上去解决问题的能力，以提高法学专业学生的综合素质。
　　本书在编写过程中，参考了一些已经公开出版或者刊登的行政法案例，对这些案例的收集者，表示衷心的感谢。本书是为配合行政法教学而专门编写的案例教材，编者所做的案例评析 是一种学理解释，这一点亦请读者注意。
　　本书写作分工如下：莫于川(重庆市社会科学院副研究员、法学博士)：第一章行政法导论；胡锦光(中国人民大学法学院教授、法学博士、博士生导师)：第二章行政许可、第七章行政诉讼；牛凯(中国青年政治学院法律系讲师、法学博士)：第三章行政处罚、第六章行政程序 ；余凌云(中国人民公安大学副教授、法学博士)：第四章行政强制、第五章其他行政行为(行政合同部分)；刘杰(中国人民大学法学院在职博士)：第五章其他行政行为(除行政合同外)；冯军(中国社会科学院法学研究所副研究员、法学博士)：第八章行政赔偿。
　　编著者
　　2000年1月

　　胡锦光，教授，法学博士、硕士研究生导师、宪法行政法教研室主任、中国人民大学《法学家》杂志编辑。兼任中国法学会宪法学研究会干事、北京市法学会宪法学研究会常务理事。主要著述有：《中国宪法问题研究》、《行政处罚研究》、《香港行政法》（主编）、《当代人权保障制度》（合著）等。

　　第一章行政法导论
　　一、王某要求省教育委员会撤销学校行政科给予的“行政处罚”案
　　［案情介绍］    
　　王某是某省一所高校外语系二年级的本科生。1996年10月下旬的一天傍晚，他在学校宿舍里私自用电炉煮饭时不慎失火，造成部分公私财物毁损，本人也被轻微烧伤。因其行为严重违反了学校关于禁止在学生宿舍使用燃煤、燃油炉具和各种用于煮饭、烧水的电热器的规定，故受到记大过的处分，同时学校总务处行政科依据学校有关规定给予其罚款100元的“行政处罚”。这期间，《中华人民共和国行政处罚法》刚刚施行（自1996年10月1日起施行），传媒正在广泛宣传该法有关知识。王某看报后认为学校行政科不是国家行政机关，无权对他实施行政处罚，要求退还100元罚款，但校方不予退还。于是，王某将此争执情况反映到省教育委员会，要求撤销学校作出的“行政处罚”,责令学校退还该项罚款。
　　［法律问题］
　　如何理解行政法之“行政”的含义？
　　［法理分析］    
　　所谓行政，语源出于拉丁文 administrare，原义是“执行事务”。从一定角度即从早先的广泛用法来看，“行政”与“管理”一词是同等概念，它既指对国家事务的管理（称为“公共行政”），也泛指企业和各种社会组织对其内部事务的管理（称为“私人行政”，其中大量的是企业管理活动）；但从狭义上即现在通行的用法来看，“行政”一词通常特指“公共行政”（administration of public affairs，或public administration)，这种含义的“行政”与行政法密切相关，中外行政法（包括我国《行政处罚法》）和行政法学著述现在都是从此种角度来使用和研究“行政”这一概念的。公共行政的基本含义一般是在两个层面上使用：在静态层面上是指国家行政机关；在动态层面上是指国家行政机关进行的决策、组织和调控等行政管理活动过程。对于“行政”的具体含义，长期以来无论国内还是国外均未形成完全统一的见解，其中的主要观点有“除外说”、“国家意志执行说”、“目的说”、“行政职能管理说”，等等。近些年来，我国行政法学界更加注重立足于现实，力求较全面地理解行政的含义，提出一些新的观点，例如：有的学者持“目的＋职能说”，认为行政是“国家行政机关为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督诸职能”；有的学者持“目的＋职能＋执行（国家意志）说”，认为行政是“为实现国家目的，运用制定政策法规、规章、组织实施管理、命令、监督制裁等方式，执行国家法律和权力（立法）机关意志的活动”。从行政发展史来看，公共行政的许多原则和方法是从私人行政特别是企业管理经验中借鉴和移植而来。在现代社会，行政活动面广、量大、涉及因素多，且表现形态丰富，所以根据不同的标准可对行政作出不同的分类。例如：根据目的之不同，可分为积极行政与消极行政；根据性质的不同，可分为规制行政与给付行政；根据方式的不同，可分为权力行政与非权力行政；根据内容的不同，可分为负担行政与授益行政；根据权力行使自由度的不同，可分为羁束行政与裁量行政；等等。通过上述理论分析并结合本案的实际情况，对何谓“行政”这个问题，我们可从学校行政科及其处罚行为的性质和那100元罚款的性质这样两个方面来加以认识和理解。     　　　
　　１.学校行政科及其“行政处罚”行为的性质。    
　　从公共行政的静态层面的含义不难看出，该校（包括学校行政科）不是国家行政机关，不具有公共行政权力，在没有法律法规授权的情况下不能以自己的名义对外从事公共行政管理活动即“公共行政”；学校的组织性质是行政相对人，行政科的性质是学校这个行政相对人的内部行政（管理）部门，其管理活动是行政相对人的内部管理活动，其罚款行为是学校采用经济手段进行的内部管理措施，属于“私人行政”的范畴，与我国《行政处罚法》所说的行政处罚不是一回事，只要不违反法律规定，省教委就不应干预（撤销）其正常的管理活动。     　
　　２.学校行政科所处罚的100元罚款的性质。    
　　由于上述理由，学校行政科显然无权作出《行政处罚法》所规范的行政处罚。但是，学校的公共财物因学生的过错行为受到人为毁损后，按照“有损害必有救济”的民事原则，是有权要求责任人予以赔偿的；而有关违反校规的罚款规定虽然是由学校单方面制定的，但学生入校报到注册后，实际上已与学校就此达成了某种合意（协议），双方都应遵守。可见，所谓“行政处罚”的那100元“罚款”并不是我国《行政处罚法》第8条第2项所指的行政处罚种类之一的“罚款”，其性质属于一种比较特殊的赔偿金。简言之，尽管王某认为学校行政科无权作出行政处罚的意见是有一定道理的，但其提出的退还“罚款”的要求是不能予以满足的。当然，高校的有关规章制度的用语今后也应进一步规范化，以减少误解。
　　二、潍坊市交通委员会违法行政案(《人民日报》，1999.05.04，4版对此作了曝光批评。)
　　［案情介绍］    
　　随着山东省潍坊市城区的扩大，建于1987年的央（潍坊市央子镇）赣（江苏省赣榆县）路已由该市寒亭区的区外路变为城区内的一条道路。由于当时建路标准比较低，经过10多年的使用，央赣路路面破损严重，改造很困难；此外，原央赣路所经之地村庄较多，人口稠密，每逢集市，车辆无法通行。1996年，潍坊港二期扩建工程开工，为适应潍坊北部经济发展和港口建设、口岸开放的需要，该市政府于1996年8月向山东省交通厅申请重修一条长2979千米、宽245米的二级公路。这条路原计划于1997年动工，1999年完成，但计划却一直未能实施。其原因在于1997年该市制定公路计划时将上述项目列入一般公路建设，但是当时正逢土地征用被冻结，不允许征地，必须按省以上重点项目报批并得到批准后才符合征地要求。 因为未经土地管理部门的批准，所以1997年就没有开工。1998年12月30日，山东省计划委员会批准拟将央赣公路改建工程列入山东省重点项目。该市交通委员会认为，只要能列为省重点项目，迟早会批地，应趁今年春季早些动手，如果等到办完一系列手续再施工，有可能今年内就无法开工了（因为进入汛期以后修路很困难）。于是，该市交通委员会在未依法办理征地手续的情况下，于1999年初开始在原央赣路的平行线上又新修一条由寒亭区郭家庄至辛沙路（河北省辛集至沙河）的公路。这一改建公路的政府行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，被记者调查曝光后引起很大社会震动。
　　［法律问题］
　　如何理解行政合法性原则？
　　［法理分析］    
　　《中华人民共和国土地管理法》第45条第１款规定，征用基本农田的土地需经国务院批准。而改建的央赣路占用了大量基本农田（在潍坊市规划国土局最新修编的《土地利用总体规划图》中，该道路两边都标示的是代表基本农田的浅黄色），理应报批；而且山东省土地管理局在1999年《关于当前建设用地管理有关规定问题的意见》中也明文规定，建设用地报批材料“应提供由市、县土地管理部门拟订的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案，经同级人民政府审核同意后，逐级上报”。而实际上有关的这些文件在年初该道路动工时都没有依法办理。只是在同年3月下旬此事被曝光后，为了应付检查和调查才突击补办了寒亭区公路局向潍坊市规划国土局上报的“关于央赣公路改建工程用地申请”、市规划国土局寒亭分局“关于央赣公路寒亭段改建工程用地计划指标的申请”、“关于央赣公路改建工程建设用地情况说明”等文件。
　　在新修订的《土地管理法》刚刚施行之际（该法于1999年1月1日起施行），就出现这种严重的行政违法现象，或者说严重违背行政合法性原则的行为，这不能不引起人们的深思。所谓行政合法性原则，是指行政权力的设定、行使必须依据并符合法律法规，不得与之相抵触，它是行政法治的重要组成部分和现代法治国家的重要原则之一。尽管修路是改善基础设施条件，促进地方经济发展的利国利民之举，但在有关法律已作出明确规定的情况下，该市交通委员会作为地方政府的交通行政主管部门却不予遵守，这说明目前在一些行政机关工作人员的头脑中依法行政的观念还比较淡薄，行政合法性原则的贯彻还需要人们作出巨大的努力。