机关管理的原理与方法（修订版）（21世纪公共行政系列教材）

    机关管理是公共管理的一个组成部分，它普遍存在于国家机构、政党团体、事业单位、社会中介组织等公共部门的运转过程中，并以为这些部门的职能活动提供基本支持的方式，发挥着不可替代的重要作用。为了能使这种作用得到更有效的体现，需要从事公共管理工作的各级各类人员充分认识机关管理的特有规律性，熟练地掌握机关管理的基本方法技巧。正是由于这样的原因，高等教育公共管理类专业,特别是行政管理专业普遍设置了“机关管理的原理与方法”（或类似名称）课程。按照公共管理类专业教育课程体系构成规则及相应的分工，作为一门课程的“机关管理的原理与方法”，其所涉及的内容对象并非是机关的所有活动，而只是为机关实现自身职能奠定基础、提供条件的事务活动，并且主要是其中的一部分办公事务活动和后勤事务活动。“机关管理的原理与方法”课程的基本功能也主要是向专业培养对象提供最基本的专业训练，帮助他们探求和掌握机关事务活动的基本规律、基本知识和基本方法、途径，使他们能适应实际工作活动的基本要求。
    上述特定的课程内容对象以及特定的课程使命，决定了《机关管理的原理与方法》的基本内容体系，这个体系的基本组成情况是：一、总论部分。有关的基本概念、基本原理。如机关管理的概念体系，机关管理的特性、任务、功用、职责划分，机关管理基本原则等。二、管理内容部分。办公事务的管理，如机关文件工作、档案工作、政务信息工作管理，会议管理，保密工作管理，信访工作管理，工作程序管理，工作制度管理，工作环境管理，办公自动化系统规划等；后勤事务管理，如对物材工作、基本建设工作、财务工作、生活服务工作、接待服务工作、交通服务工作、安全保卫工作、绿化美化工作的管理等。三、常用管理方法技术部分。主要是在机关管理实践中通用的工作简化技术、标准化技术、事务质量管理技术、流程图与决策表绘制技术、质量分析图表绘制技术、网络图绘制技术、办公技术、计算机应用技术等。
　　根据教学需要，本书分为十一章，分别讨论上述内容。这里需要特别说明的是，考虑到客观实际的需要，以及目前课程建设中的分工情况和相关教学内容的成熟程度，管理内容部分将侧重于讨论办公事务管理问题，仅有较少章节涉及后勤事务管理。“机关管理的原理与方法”课程的内容具有很强的综合性、实践性。课程所涉及的对象范围宽泛，不管是办公事务，还是后勤事务，其构成要素无一不包含人、财、物、信息、时间，工作性质则既具操作性、辅助性、服务性，又关涉机要，参与决策；课程所涉及多方面课题的分析解决，需要综合运用多门类学科的知识，有理论科学，更包括多种技术门类。课程内容与工作实际联系紧密，对工作实践有较强的直接指导意义，有一定的直接应用价值。在内容体系方面，较少有抽象的理论，更多的是解决具体实际问题的原理、原则和方法、技术、技巧。“机关管理的原理与方法”的上述特点要求我们在学习中必须采用具有一定特色的学习方法，这就是要“多看”“多思”“多练”。所谓“多看”，就是一要尽可能广泛地研读相关学科领域的书籍、资料和文件材料。机关管理的综合性质，决定了它需要依赖多门类学科知识解决自身的问题，只有广泛摄取知识营养，我们才能找到顺应客观规律性的有效解决问题的方法途径。二要尽可能多地深入实际，多观察，多做调查研究。这一方面是因为机关管理具有很强的实践性，真正认识问题并提出解决问题的有效办法，将更多地依赖管理者的直接经验；另一方面是因为目前“机关管理的原理与方法”课程的总体水平还比较低，可资借鉴利用的成功的间接经验并不多，这些间接经验也还远没有上升为反映客观规律性的理论。所谓“多思”，就是要勤用脑，多思考。机关管理是一些比较琐碎、复杂的活动，不能幻想靠懂得一点原理、原则和一般方法就能够解决实际问题。这中间还缺少一个重要的过程，就是在充分了解实际情况的前提下认真地思考。没有这样的过程，不经过细致的分析研究，不去认真探寻规律性，客观实际与原理原则就永远是“两张皮”。在目前“机关管理的原理与方法”课程的总体水平不高，基本内容尚停留在对机关管理工作状况作一般性描述阶段的情况下，多思考以探寻真正的规律，当然也就更显得重要和必要。所谓“多练”，就是要多动手，多动笔，创造条件进行管理演练和模拟。机关管理是一种能力。能力从来都不是单靠他人的传导获得的，而只能通过实践，从素养，从知识中转化而来。因此，学习《机关管理的原理与方法》不能只靠读书，只靠听讲，还应当亲身参加管理实践。
　　为了帮助大家掌握有效的学习方法，本书在各章的后面附录了一些思考题、练习题，以及管理案例。希望它们能对大家的学习有所助益。

　　丛书总序
　　历史经验表明，发展水平和现代化水平越高的社会，公共行政也越发达，因而就越需要公共行政科学。公共行政科学对我国经济和社会发展的重要性，正随着我国社会主义现代化进程的推进而日益显现出来，并呈现出良好的发展前景。公共行政是对政府及其他社会部门、社会公共事务的组织与管理。行政管理学是研究和运用于国家事务、社会公共事务的管理科学与艺术。它通过研究、传播行政管理知识、艺术的信息，培养公共管理的职业人才，改善政府和社会公共部门管理、服务的质量，提高效率，最终达到实现公共利益的良好目的。在传统社会中，公共行政管理也和其他领域中的管理一样，主要依靠管理人员的经验和悟性。现代行政管理要求从业者有着与其相适应的职业道德和品质；要求管理人员掌握适应这种管理要求的知识和技能。从当前来看，随着社会的政治民主与科学技术的全面进步，公共行政的职能在迅速扩展，公共管理部门迅速增加，公共管理中的分工协作日益增强，社会对政府公共管理质量的要求越来越高，“职业化”成了公共管理领域的一个重要趋势，不经专门化的教育培训，就不可能胜任管理岗位的要求。所以，在现代社会，通过专门教育培养专业型的公共行政管理人才，不仅是时代的迫切要求，也是人们的共识。这是由公共行政自身发展的规律所决定的，公共行政教育成为公共行政职业化的主要途径。中国人民大学是我国改革开放以来，率先在国内开展行政管理学教学与科研的高校之一。1990年，中国人民大学行政管理学系、行政管理学研究所成为祖国大陆第一家行政管理硕士授予权单位，1998年又成为第一批博士授予权单位，已形成了本科、硕士、博士和在职岗位培训的多种教育层次，有着公共行政的理论与实践、中国行政管理与改革、改革政策、改革组织与人力资源管理、比较改革行政等多个研究方向的学术群体。所有这一切，是社会发展对政府和其他公共组织管理的职业化和职业化的迫切需要，从而也是对行政管理学教育的迫切需要的结果。公共行政科学，自威尔逊以来，经历了100多年的发展历程。在此发展的过程中，可谓是百家争鸣，多重典范竞存。公共行政学之内容也因社会改革与发展，日新月异，美不胜收。在如今，公共行政学呈现出整合政治学、管理学、社会学、心理学、经济学、文化学、哲学、信息科学等多学科的特性，堪称方法多元、内容丰富、学派林立的社会科学之一。在科学发展的殿堂之中，公共行政科学获得了重要的席位。为了传播公共行政之理念、理论、方法与技术，适应中国社会职业化公共管理者教育、发展与训练的需要，我系组织编写公共行政系列教材，教材范围涉及公共行政科学之基本层面。教材的编写坚持以邓小平理论为指导，坚持理论联系实际的科学精神，紧密追踪国内社会变革的实践，及时吸收国际上新的有益的学术思想，在我们长期教学与科研的基础上，在我们与国内外兄弟院校学术交流的基础上，在学术界和实际工作部门成果的水平上，力争有所突破，再上新台阶，再创新水平，站在时代和学术前沿的起跑线上。我们热切希望公共行政学界和实际工作部门的同志们给予批评指正。在这里，我们谨向《21世纪公共行政系列教材》的读者、学习者和批评者致以敬意。
　　本书导言
　　机关管理是公共管理的一个组成部分，它普遍存在于国家机构、政党团体、事业单位、社会中介组织等公共部门的运转过程中，并以为这些部门的职能活动提供基本支持的方式，发挥着不可替代的重要作用。为了能使这种作用得到更有效的体现，需要从事公共管理工作的各级各类人员充分认识机关管理的特有规律性，熟练地掌握机关管理的基本方法技巧。正是由于这样的原因，高等教育公共管理类专业,特别是行政管理专业普遍设置了“机关管理的原理与方法”（或类似名称）课程。按照公共管理类专业教育课程体系构成规则及相应的分工，作为一门课程的“机关管理的原理与方法”，其所涉及的内容对象并非是机关的所有活动，而只是为机关实现自身职能奠定基础、提供条件的事务活动，并且主要是其中的一部分办公事务活动和后勤事务活动。“机关管理的原理与方法”课程的基本功能也主要是向专业培养对象提供最基本的专业训练，帮助他们探求和掌握机关事务活动的基本规律、基本知识和基本方法、途径，使他们能适应实际工作活动的基本要求。
上述特定的课程内容对象以及特定的课程使命，决定了《机关管理的原理与方法》的基本内容体系，这个体系的基本组成情况是：一、总论部分。有关的基本概念、基本原理。如机关管理的概念体系，机关管理的特性、任务、功用、职责划分，机关管理基本原则等。二、管理内容部分。办公事务的管理，如机关文件工作、档案工作、政务信息工作管理，会议管理，保密工作管理，信访工作管理，工作程序管理，工作制度管理，工作环境管理，办公自动化系统规划等；后勤事务管理，如对物材工作、基本建设工作、财务工作、生活服务工作、接待服务工作、交通服务工作、安全保卫工作、绿化美化工作的管理等。三、常用管理方法技术部分。主要是在机关管理实践中通用的工作简化技术、标准化技术、事务质量管理技术、流程图与决策表绘制技术、质量分析图表绘制技术、网络图绘制技术、办公技术、计算机应用技术等。
　　根据教学需要，本书分为十一章，分别讨论上述内容。这里需要特别说明的是，考虑到客观实际的需要，以及目前课程建设中的分工情况和相关教学内容的成熟程度，管理内容部分将侧重于讨论办公事务管理问题，仅有较少章节涉及后勤事务管理。“机关管理的原理与方法”课程的内容具有很强的综合性、实践性。课程所涉及的对象范围宽泛，不管是办公事务，还是后勤事务，其构成要素无一不包含人、财、物、信息、时间，工作性质则既具操作性、辅助性、服务性，又关涉机要，参与决策；课程所涉及多方面课题的分析解决，需要综合运用多门类学科的知识，有理论科学，更包括多种技术门类。课程内容与工作实际联系紧密，对工作实践有较强的直接指导意义，有一定的直接应用价值。在内容体系方面，较少有抽象的理论，更多的是解决具体实际问题的原理、原则和方法、技术、技巧。“机关管理的原理与方法”的上述特点要求我们在学习中必须采用具有一定特色的学习方法，这就是要“多看”“多思”“多练”。所谓“多看”，就是一要尽可能广泛地研读相关学科领域的书籍、资料和文件材料。机关管理的综合性质，决定了它需要依赖多门类学科知识解决自身的问题，只有广泛摄取知识营养，我们才能找到顺应客观规律性的有效解决问题的方法途径。二要尽可能多地深入实际，多观察，多做调查研究。这一方面是因为机关管理具有很强的实践性，真正认识问题并提出解决问题的有效办法，将更多地依赖管理者的直接经验；另一方面是因为目前“机关管理的原理与方法”课程的总体水平还比较低，可资借鉴利用的成功的间接经验并不多，这些间接经验也还远没有上升为反映客观规律性的理论。所谓“多思”，就是要勤用脑，多思考。机关管理是一些比较琐碎、复杂的活动，不能幻想靠懂得一点原理、原则和一般方法就能够解决实际问题。这中间还缺少一个重要的过程，就是在充分了解实际情况的前提下认真地思考。没有这样的过程，不经过细致的分析研究，不去认真探寻规律性，客观实际与原理原则就永远是“两张皮”。在目前“机关管理的原理与方法”课程的总体水平不高，基本内容尚停留在对机关管理工作状况作一般性描述阶段的情况下，多思考以探寻真正的规律，当然也就更显得重要和必要。所谓“多练”，就是要多动手，多动笔，创造条件进行管理演练和模拟。机关管理是一种能力。能力从来都不是单靠他人的传导获得的，而只能通过实践，从素养，从知识中转化而来。因此，学习《机关管理的原理与方法》不能只靠读书，只靠听讲，还应当亲身参加管理实践。
　　为了帮助大家掌握有效的学习方法，本书在各章的后面附录了一些思考题、练习题，以及管理案例。希望它们能对大家的学习有所助益。